КОНЦЕПЦИЯ

формирования системы правовой помощи в Украине

РАЗДЕЛ I. Задача концепции

Представленная концепция устанавливает основополагающие принципы формирования и функционирования системы правовой помощи в Украине, а также положения о частичном или полном финансировании услуг правовой помощи за счет государственного бюджета.
Данная концепция, в соответствии с Конституцией Украины, Европейской конвенцией о правах человека, Международным пактом о гражданских и политических правах, гарантирует право каждого человека на доступ к правосудию.
Целью данной концепции является создание основы для внедрения национальной системы по предоставлению доступной и высококачественной правовой помощи, которая будет соответствовать потребностям украинского общества.

РАЗДЕЛ II. Современный статус предоставления правовой помощи

На сегодняшний день качество и уровень предоставляемой правовой помощи остается неудовлетворительным и не соответствует минимальным Европейским требованиям по доступу к правосудию. Украинское законодательство содержит частные положения, которыми регулируется процедура оказания правовой помощи; однако целостной системы, которая предоставляла бы реальный доступ к правовой помощи, не существует.

Основными причинами такой ситуации являются:

1.	Ограниченный доступ к правовой помощи

Украинским законодательством предусмотрено оказание правовой помощи различным категориям граждан. Однако до сих пор в данную отрасль не существует бюджетных вложений, за исключением оказания правовой помощи в случаях, предусмотренных уголовно-процессуальным кодексом Украины.
Механизм назначения адвоката (защитника) через коллегию адвокатов, в порядке, предусмотренном УПК, был разработан при иных исторических реалиях, и поэтому не включает описания современных форм и усповий деятельности юристов. Отсюда следует, что он не гарантирует своевременного и качественного оказания правовой помощи.
Что касается категорий граждан, чьи интересы частично предусмотренных иными актами законодательство, порядок финансирования предоставления правовой помощи, равно как и сама процедура оказания правовой помощи, не указаны нигде.

2.	Оплата услуг адвоката и незафиксированная процедура оплаты

Сумма, выплачиваемая назначенному правозащитнику за оказание правовой помощи  по уголовному делу, установлена текущим законодательством в пределах 15 гривен за полный рабочий день. Такое вознаграждение не может способствовать систематическому и продуктивному вовлечению адвокатуры и не может гарантировать предоставления высококачественной правовой общественной помощи. Более того, сложные процедуры, посредством которых адвокат подтверждает свое участие в подобном деле, нередко являются причиной того, что правозащитник отказывается даже от такой суммы вознаграждения.

3.	Недостаточно эффективное руководство сферой оказания правовой помощи

По сегодняшний день не разработана унифицированная государственная система правовой помощи гражданам. Законодательство налагает на Министерство юстиции поручения по обеспечению оплаты услуг адвоката, назначенного защитником по криминальному делу. Однако исследование фактических потребностей граждан в правовой помощи не было проведено, и бюджетное финансирование основано на показателях, несоответствующих реалиям.

РАЗДЕЛ III. Модели создания системы правовой помощи

Эффективная система правовой помощи может быть создана следующим образом:

1)	посредством организации взаимосвязанных компонентов системы - первичной и вторичной правовой помощи;
2)	посредством поддержки достойного уровня и создания оптимальных процедур бюджетного финансирования правовой помощи;
3)	посредством разработки четких критериев пригодности правовой помощи;
4)	через организацию эффективного управления системой правовой помощи и ее финансирования.

1.	Организация предоставления первичной правовой помощи

Цель первичной правовой помощи состоит в информировании человека о его/ее правах и способах использования этих прав, обеспечении возможности уладить конфликт без обращения в суд, а также в том, чтобы сократить временные и финансовые затраты, связанные с обращением человека к адвокату. Государство обязано предоставлять первичную правовую помощь каждому.
Первичная правовая помощь должна также включать юридические консультации, составление проектов юридических документов (обращений, направлений, запросов и пр.), за исключением процедурных/процессуальных документов; предоставлять сопровождаемый доступ к вторичной правовой помощи, альтернативным способам разрешения конфликтов, таким, как проведение внесудебных слушаний сторон (посредничество).
Первичная правовая помощь должна быть также территориально доступной. Закон обязан предоставить временные рамки для обеспечения правовой помощи.

Субъектом/амии правовой помощи могут выступать:

•	Исполнительные органы и органы местного самоуправления, в рамках наделенных законодательством полномочий;

•	Юридические лица, осуществляющие деятельность в рамках устава, определенного органами местного самоуправления;

•	Частные лица и практикующие юристы, отобранные на конкурсной основе (тендер).

По состоянию на сегодняшний день, государство и местные сообщества координируют деятельность существующих субъектов, которые оказывают правовую помощь через информирование местных сообществ о своей работе, содействуют сотрудничеству между этими субъектами, а также - в случае необходимости - помогают создавать новые органы оказания первичной правовой помощи.

2.	Организация и предоставление вторичной правовой помощи

Задачей вторичной правовой помощи является предоставление каждому человеку доступа к правосудию.
Оказание вторичной правовой помощи включает подготовку процессуальной документации, защита и представительство в суде и других органах.
Порядок получения вторичной правовой помощи определяется в соответствии с учетом интересов суда, а также финансового статуса человека.

Европейским судом по правам человека, с учетом положений статьи 6 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, устанавливается необходимость предоставления правовой помощи в целях свершения правосудия и на основании следующих критериев:

•	Степень серьезности правонарушения и потенциального наказания; 
•	Уровень сложности и факты дела; 
•	Личная ситуация ответчика.

Интересы правосудия предусматривают, что правовая помощь оказывается каждому арестованному или взятому под стражу.

Во время проверки соответствия человека критериям оказания правовой помощи, полностью или частично оплачиваемой из государственного бюджета, следует уделять внимание финансовому положению обратившегося за помощью. Критерии финансового соответствия устанавливаются Кабинетом Министров Украины. Государство может разработать механизм частичного покрытия расходов гражданина, связанных с предоставлением правовой помощи, в случаях, предусмотренных специальным законодательством.

Цели данной концепции должны быть достигнуты поэтапно. Начиная с первой стадии внедрения, и на последующих стадиях, право на доступ к вторичной правовой помощи должно быть гарантировано:

1)	людям, задержанным или находящимся под арестом на основании обвинения, вынесенного ему или иных незаконных основаниях;
2)	людям, обвиненным в совершении преступления, в случае, если законом предусмотрено обязательное участие защитника, включая случаи, когда обвиняемый не в состоянии оплатить услуги защитника или когда он/она не имеют права на законного представителя (несовершеннолетние, люди, испытывающие трудности: люди с особенностями развития, люди с физическими особенностями и др.)
3)	Люди, которые согласно законодательству получают гарантированную правовую помощь по гражданским и административным делам, а также в случаях административных проступков.

Принимая во внимание намерения государства расширить доступ к правовой помощи, количество случаев и дел, в которых оказание вторичной правовой помощи финансируется государством, должно быть увеличено.

Отношения между государством и адвокатами в сфере вторичной правовой помощи должны базироваться на условиях контрактного добровольного участия правозащитника.

Чтобы обеспечить высокое качество стандартов предоставляемой вторичной правовой помощи, субъекты, оказывающие вторичную правовую помощь, должны отбираться на конкурсной основе (тендер).

Системой вторичной правовой помощи должны предусматриваться различные формы соглашений, которые принимали бы во внимание специфику и положения правозащитной деятельности, включая защиту конфиденциальности.

В подобных сообщениях должен указываться объем предоставляемой правовой  помощи за определенный уровень вознаграждения, полная или частичная занятость адвоката, предоставляющего услуги правовой помощи, различные организационные формы сотрудничества между адвокатами и государством, и т.д.

Предпочтение будет отдаваться формам, которые с одной стороны обеспечивают условия наиболее результативного доступа к правовой помощи, а с другой принимают во внимание род деятельности обратившегося, экономические, территориальные и другие факторы.

Государство обязуется предоставлять достойное вознаграждение за услуги адвоката. Эта сумма должна соответствовать фактическим затратам сил и времени адвоката, а также в достаточной мере соотноситься с гонорарами адвокатов, работающих вне системы правовой помощи.

Особые организационные формы сотрудничества между защитниками и государством в сфере правовой помощи на контрактной основе должны быть оговорены особым законодательством о правовой помощи, и законом о Правозащитной деятельности.
Применение контрактной модели предоставления вторичной правовой помощи, по сравнению с существующим «компенсационным методом», должно обеспечить гибкость всей системы, а также предоставить возможность адаптации правовой помощи к потребностям конкретного региона, повысить профессиональный уровень адвокатов, которые занимаются предоставлением правовой помощи, а также предоставить возможность контролировать качество предоставляемых услуг, а также вовремя планировать затраты.

РАЗДЕЛ IV. ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ И ФИНАНСИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ПРАВОВОЙ ПОМОЩИ

Успешность работы системы правовой помощи в Украине будет достигаться за счет создания модели управления, в рамках которой исполнительная ветвь отвечает за организацию и эффективность функционирования системы, а также за  распределение бюджетных средств посредством защиты и обеспечения ежегодного финансирования.
Министерство юстиции, являясь ведущим учреждением, отвечающим за процесс проведения государственной политики, ответственен также за работу системы правовой помощи.
Для эффективности функционирования системы правовой помощи необходимо создать специализированный орган управления, подотчетный Министерству Юстиции Украины и Кабинету Министров Украины. Необходимо также обеспечить достаточное финансирование для выполнения следующих заданий:

•	Руководство системой правовой помощи;
•	Участие во внедрении государственной политики в сфере оказания правовой помощи;
•	Координация действий сторон, предоставляющих правовую помощь; 
•	Методологическая поддержка органов местного самоуправления в организации процесса предоставления правовой помощи;
•	Организация тендеров на право оказания правовой помощи;
•	Разработка предложений касательно процедуры и суммы оплаты услуг адвоката, оказывающего правовую помощь за средства государственного финансирования;
•	Заключение контрактов с адвокатами о предоставлении вторичной правовой помощи;
•	Совместно с представителями правозащитной профессии разработка стандартов качества предоставляемой вторичной правовой помощи, а также разработка механизмов контроля;
•	Рассмотрение заявок о предоставлении правовой помощи;
•	Сбор и анализ информации о статусе предоставления правовой помощи, а также подготовка годовых отчетов;
•	Формулировка вопросов и предложений в законопроект о государственном бюджете Украины, учитывая необходимости финансирования предоставление вторичной правовой помощи;
•	Разработка предложений по улучшению системы правовой помощи.
•	Руководящий состав данного органа должен быть подобран на основе коллегиального принципа, а также включать в себя представителей профсоюзов (коллегии адвокатов, судебной власти), работающих в системе оказания правовой помощи, системе местного самоуправления и др.

Такая модель управления системой правовой помощи должна укрепить общественное доверие и уважение к соответствующим актам законодательства, контроль над действиями органов управления и прозрачность финансирования системы правовой помощи.

Финансирование системы правовой помощи должно производиться в достаточной мере и идти из государственного бюджета Украины. Эти расходы должны составлять отдельную статью бюджета в законе о гос.бюджете на текущий финансовый год. Дополнительные ресурсы могут исходить и из других источников, но отчисления из государственного бюджета не могут быть сокращены за счет средств дополнительного финансирования.

ГЛАВА V. СТАДИИ СОЗДАНИЯ СИСТЕМЫ ПРАВОВОЙ ПОМОЩИ

Предварительная стадия включает пилотные проекты на проверку различных форм организации предоставления правовой помощи на основании принципов, описанных в данной Концепции.

Обобщение результатов пилотных проектов приведет к созданию законопроекта о правовой помощи, который будет внесен на рассмотрение в Парламент Украины.

Когда закон будет принят, будет сформирован функциональный управленческий орган системы предоставления правовой помощи; созданы уставные нормы по обеспечению внедрения разработанного и принятого закона; разработана также инфраструктура первичной и вторичной правовой помощи; механизм контроля над качеством предоставляемой правовой помощи.

Порядок организации системы правовой помощи должен быть прописан законодательно. Правовая помощь будет внедрена посредством постепенного расширения списка административно-территориальных единиц, в которых созданы соответствующие структуры. Правовая помощь будет предоставляться в объеме, гарантированном законодательством Украины, предусматривающем его последующее исполнение.

Развивая эффективную систему правовой помощи в Украине, стоит учитывать процессы, связанные с охраной права на доступ к правосудию, включая:

•	Реформу адвокатской профессии;
•	Разработку нового издания УК Украины;
•	Разработку нового издания УПК Украины;
•	Разработку нового издания Кодекса об административных правонарушениях Украины.

Завершение каждой стадии будет оглашено публично. Мы будем приглашать представителей профессиональных союзов принять участие в открытых дискуссиях, которые будут сопровождаться непрерывным мониторингом работы системы правовой помощи.